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01/08/2016

Comentarios al Proyecto Normativo que modifica el Reglamento General de Tarifas

Comentarios al Proyecto Normativo que modifica el Reglamento General de Tarifas

San Isidro, 27 de julio de 2016

Señores :

ORGANISMO SUPERVISOR DE INVERSIÓN
PRIVADA EN TELECOMUNICACIONES – OSIPTEL

Gerencia de Políticas Regulatorias y Competencia

Presente.-

Ref.: Opinión sobre el Proyecto Normativo No. 074-2016-CD/OSIPTEL, mediante el cual se propone establecer modificaciones al Reglamento General de Tarifas

Estimados señores:

Nos dirigimos a ustedes en nombre de la Asociación de Contribuyentes del Perú – Contribuyentes Por Respeto, asociación ciudadana independiente fundada en el año 2012 que representa a los contribuyentes del Perú (entendiéndose por contribuyentes tanto a trabajadores, como empresarios y consumidores).

Nuestra Asociación nace porque quienes contribuimos con nuestros impuestos al desarrollo del país necesitamos una voz que nos represente en el proceso de toma de decisiones públicas. En ese sentido, en Contribuyentes por Respeto defendemos y promovemos decisiones públicas basadas en los principios de libertad responsable, mercados abiertos e intervención estatal subsidiaria en la economía, porque estamos convencidos que ésta es la receta que ha permitido sacar de la pobreza a casi 8 millones de peruanos en los últimos años. Las áreas en las que se concentran nuestras actividades de investigación y difusión son: regulación, infraestructura e impuestos.

El motivo de la presente es hacerle llegar nuestra opinión respecto del Proyecto Normativo N° 074-2016-CD/OSIPTEL[1] (en adelante, “el Proyecto”), mediante el cual se propone establecer modificaciones al “Reglamento General de Tarifas”, en virtud de las cuales se prohíbe la comercialización de planes dominados por atributos y se impone la reducción obligatoria del mínimo de 40% a las tarifas aplicables a personas con discapacidad.

La idea del Proyecto, según se sugiere en su Exposición de Motivos y en el informe que le da sustento[2], es facilitar a los consumidores la comparación entre los planes disponibles, dado que; según el citado informe la abundante existencia de planes tarifarios no permite a los consumidores decidir adecuadamente. En función a ello, la solución sería eliminar los denominados “planes tarifarios dominados” por no resultar convenientes a los consumidores Asimismo, se prevé una obligación de informar a los consumidores, en cada recibo mensual, de las tres alternativas más económicas al plan vigente. Por otro lado, la norma pretende promover el acceso de las personas con discapacidad al establecer una rebaja obligatoria del 40% a favor de éstas en los planes tarifarios; sin discriminar entre tipos distintos de servicios o de discapacidad.

Sobre el particular, consideramos que el proyecto no debería ser aprobado pues; pese a los loables objetivos que persigue podría tener efectos no deseados para la competencia y los consumidores. En lo que se refiere a la obligación de eliminar los “planes dominados”, consideramos que esto puede desincentivar la competencia y la innovación en planes agresivos; ya que los operadores temerán que, debido a la eliminación de dichos planes deberán extender determinados beneficios a un universo mucho mayor de clientes; lo cual puede alterar el equilibrio financiero entre sus distintas ofertas comerciales.

Por otro lado, tanto la obligación de informar a los consumidores de las alternativas más económicas al plan vigente como la rebaja obligatoria del 40% a favor de las personas con discapacidad involucran costos que serían trasladados a los clientes sin que necesariamente se de el beneficio que se prevé. La rebaja —tal como está prevista— a las personas con discapacidad no va a beneficiar a muchas de ellas y la información adicional sobre planes “más convenientes” no necesariamente va a llevar a los consumidores a elegir mejor.

Desde el punto de vista legal, por lo demás, sugerimos considerar que el Proyecto constituye una regulación indirecta de tarifas, que afecta a los contratos ya establecidos entre las empresas operadoras de telefonía móvil y los consumidores de este servicio. Las modificaciones aquí propuestas, en ese sentido, deben ser analizadas a la luz de la Constitución Peruana, la cual protege el derecho a la libre contratación en su artículo 2, inciso 14, y en el artículo 62.

El Tribunal Constitucional ha delimitado el contenido esencial de tal derecho indicando que este incluye, como parte de su doble contenido, “la facultad para decidir, de común acuerdo, el contenido del contrato”[3]. En ese sentido, y en conjunción con el artículo 62 ya mencionado, una ley u otra disposición no pueden modificar el contenido pactado por las partes.

Por otra parte, se debe tener en cuenta que, de acuerdo con los Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones, aprobados mediante Decreto Supremo 020-98-MTC, no debería regularse tarifas en un mercado en el que existe competencia efectiva[4]. El mercado de telefonía e internet móvil es uno en el que, si bien no existe competencia perfecta, sí existen niveles de competencia razonables.

Hace falta, entonces, una justificación económica de por qué se regulan (indirectamente) precios y/o condiciones de prestacion del servicio en un mercado que escompetitivo. Si bien, en este caso, el mercado consta de pocos actores, eso no quiere decir que no sea competitivo. Por ende, OSIPTEL debe regular para la competencia, facilitándola o complementándola con herramientas regulatorias puntuales las fallas de mercado existentes y no sustituir a la competencia.

Otro punto importante es el de la existencia de la “racionalidad acotada” y las decisiones no óptimas del consumidor; que es premisa de al menos dos de las modificaciones propuestas por el Proyecto. Tal como explica Epstein, si bien estos errores cognitivos se dan y en efecto pueden llevar al consumidor a tomar decisiones equivocadas, el mercado tiene mecanismos que permiten corregir estos errores. Si un grupo de consumidores “sobrevalora” un determinado bien, la competencia tiene incentivos para hacer evidente esa sobrevaloración. Además, el proceso prueba-error permite que los consumidores se den cuenta de esos errores, y compartan esa información con otros consumidores. En el largo plazo, no hay distorsión alguna que una regulación deba corregir[5].

En el caso de la telefonía móvil, si bien se presentan ciertos costos de cambio que impiden al consumidor cambiar frecuentemente de proveedor, el proceso prueba-error funciona relativamente rápido. En uno o dos ciclos de facturación el consumidor puede darse cuenta de que lo que contrató no se ajusta a sus necesidades o presupuesto y puede, él mismo, adoptar una decisión de cambio.

Nuestros comentarios puntuales al articulado del Proyecto se detallan líneas abajo de acuerdo con el formato solicitado:

A) Art. 10-A.- Prohibición de aplicar o comercializar planes tarifarios dominados por atributos

Eliminar los planes tarifarios que supuestamente no son favorables a los consumidores (a los que se denomina “planes dominados por atributos”), porque ofrecen menos beneficios que otros planes aprobados con posterioridad, puede ser
problemático.

En primer lugar, la premisa de la que parte esta modificación (“hay demasiados planes”) es cuestionable. El proyecto no tiene en consideración que los “más de 2.300 planes” no son los que actualmente ofrecen las operadoras, sino que, al momento de contratar, solo se ofrecen entre cinco y nueve planes tarifarios con distintos precios y atributos. Los planes tarifarios dominados por atributos son planes que se ofrecieron en el pasado y que se mantienen mientras dure la vigencia del contrato correspondiente. Esto no quiere decir que el usuario esté al momento de optar por un plan o incluso después se enfrente a tamaña cantidad de planes. En la realidad, los planes disponibles entre los que realmente puede optar un usuario acotan la cantidad de información que debe procesar.

Si bien es cierto que esta información no siempre es sencilla ni poco costosa de analizar, el consumidor cuenta con fuentes de información que lo ayudan a tomar una mejor decisión. La publicidad de las empresas competidoras, las publicaciones en medios especializados, su propia experiencia (el proceso prueba-error ayuda a corregir las asimetrías de información[6]) y los propios informes y guías publicados por el regulador. Tal como señalan Schwartz y Wilde, “las objeciones normativas a ejecutar contratos celebrados por consumidores informados de manera imperfecta son generalmente injustificadas cuando tales contratos se refieren a bienes intercambiados en mercados competitivos. Una decisión para intervenir regulando los contratos o requiriendo se suministre más información no puede, en consecuencia, sustentarse en la demosrración de que un número apreciable de consumidores se encuetran desinformados; por el contrario, la pregunta normativa debería ser cuándo la existencia de información imperfecta produce precios y términos no
competitivos”[7].

Si el problema es la asimetría de información, la solución no es regular planes si no dar mejor información al consumidor (que no siempre es sinónimo de mayor cantidad, sino de información útil). La solución a este problema, en ese sentido podría ser que el regulador publique información sobre los “mejores planes” en la que el consumidor puede basarse para adoptar mejores decisiones de consumo. Los consumidores más diligentes o sensibles al precio, que podemos denominar “buscadores”[8] son los que recurrirán a esta información y, para ellos, es eficiente que se incurra en dicho costo.

Por otro lado, consideramos que el eliminar los denominados “planes dominados por atributos” puede tener efectos negativos sobre la competencia. Las operadoras ofrecen planes tomando riesgos acerca de la capacidad de pago de sus clientes,
de estimados de demanda y de preferencias. En ese sentido, la consecuencia prevista es que un plan tarifario deje de ser comercializado cuando no tiene éxito comercial o implique una baja rentabilidad para las empresas. Las empresas, así, también tienen un proceso de prueba-error a través del cual llegan a un equilibrio entre lo que sus costos le permiten ofrecer y lo que desean los consumidores.

La obligación de contratar bajo una determinada tarifa puede impactar negativamente sobre el equilibrio financiero de las empresas operadoras. Por ejemplo, si en algún momento una operadora lanza una tarifa que más adelante se verifica como demasiado costosa para la empresa pero más beneficiosa para los usuarios, esta deberá aplicarse a los demás usuarios por ser plan dominante. Ello, sin embargo, implicaría que la empresa tenga pérdidas netas en dichos planes en un universo mayor de consumidores, lo cual, a la larga, puede llegar a sacar a una empresa del mercado. Esto, en el mediano y largo plazo es negativo para losconsumidores.

Estos costos y efectos no deseados no parecen haberse contemplado en el análisis de impacto contenido en el Informe que sustenta el Proyecto.

B) 17-A.-Información a los abonados sobre las alternativas tarifarias más económicas del servicio móvil

En términos generales, consideramos que esta propuesta puede originar altos costos administrativos para empresas y consumidores, sin que dichos costos se compensen en términos de un mayor bienestarl del consumidor.

Considerando que el consumo es variable, la información que se exige brindar por el presente artículo podría no ser útil para el consumidor: la opción del “mejor plan” podría cambiar continuamente, incluso mes a mes.

Asimismo, para el abonado, la opción del “mejor plan” no tiene base únicamente en criterios económicos. El consumidor podría elegir un plan tarifario que exceda su consumo usual, por cuestiones de previsión, en cuyo caso la información a brindar por las operadoras tampoco sería útil.

Por otra parte, la situación se complicaría en los casos de las empresas abonadas que tienen varias líneas. En ese caso, ¿cómo debería proceder la empresa operadora? ¿Se debe hacer un análisis línea por línea? ¿Tienen las empresas sistemas que les permitan cumplir con dicha obligación? Estos costos no parecen haberse contemplado en el análisis de impacto contenido en el Informe que sustenta el Proyecto.

Consecuentemente, parece carecer de sentido que se exija el brindar dicha información teniendo en cuenta los costos en los que se debe incurrir para producirla y ponerla a disposición de las abonados y la poca utilidad que ella importaría a los mismos.

En este punto consideramos, tal como sugerimos en el ítem anterior, que lo mejor sería que el regulador publique información, en un formato sencillo y de fácil comparación, sobre los “mejores planes” en la que el consumidor puede basarse para adoptar mejores decisiones de consumo

C) Art. 29-C.- Descuento tarifario para las personas con discapacidad

Sobre esta propuesta, debemos señalar que se trata de una propuesta bienintencionada que, no obstante, no beneficiará a las personas a las que busca proteger.

El descuento de 40% sobre el total de la tarifa no va a tener un efecto positivo para las personas con discapacidad. Se trata más bien de un ‘subsidio ciego’ otorgado a todas las personas con discapacidad sin diferenciar su condición socioeconómica ni discapacidad específica. Sería más apropiado, en ese sentido, y tal como diversas organización que participaron en la audiencia del 5 de julio del presente año en la que se comentó el Proyecto, que las empresas operadoras diseñen planes adecuados a la especial discapacidad de cada cliente, o darles descuentos en hardware o aparatos especiales, pues probablemente el problema principal en el acceso no radica en el monto de las tarifas sino en la accesibilidad de las aplicaciones y del funcionamiento de los equipos.

En segundo lugar, la forma en que se pretende regular podría promover casos de fraude en su implementación al simular una discapacidad o revender el servicio adquirido con rebaja.

En tercer lugar, este descuento al configurarse como un subsidio, no debería ser financiado por las operadoras. Incluso, tal imposición podría causar un impacto negativo sobre ellas teniendo en cuenta que el beneficio alcanzaría a aproximadamente 1.5 millones de personas con discapacidad.

En cualquier caso, sería más adecuado que se financie con cargo a impuestos y que, además, se focalice su incidencia en las personas que, teniendo una discapacidad, no pueden asumir el costo de los servicios.

Sin otro particular, quedamos a su disposición para cualquier aclaración adicional que consideren pertinente; así como para sostener cualquier tipo de reunión o intercambio que pueda servirles para mejorar el proyecto materia de comentario.

[1] Nuestra opinión se basa en el proyecto disponible en la página web del Osiptel: https://www.osiptel.gob.pe/repositorioaps/data/1/1/1/PAR/074-2016-cd-osiptel/Proyecto-Norma_Resolucion074-2016-CD-OSIPTEL.pdf (Visitado por última vez el 26 de julio de 2016).

[2] Informe Sustentatorio del Proyecto de Resolución que Modifica el Reglamento General de Tarifas. Informe 229-GPRC/2016. Disponible en: https://www.osiptel.gob.pe/repositorioaps/data/1/1/1/PAR/074-2016-cd-osiptel/Informe229-GPRC-2016_Resolucion074-2016-CD OSIPTEL.pdf (Visitado por última vez el 26 de julio de 2016).

[3] Ver Sentencia No. 02175-2011-PA/TC, Fundamento No. 7.

[4] Artículo 12: “La tendencia en el Perú es a desregular las tarifas de todos los servicios que reflejen condiciones de competencia efectiva…”.

[5] Ver: EPSTEIN, Richard A. Behavioral Economics: Human Errors and Market Corrections. En: University of Chicago Law Review. No. 73. p. 120.

[6] Ver: BULLARD GONZÁLEZ, Alfredo. Me quiere, no me quiere. Deshojando “margaritas ideológicas” en torno a la protección al consumidor. En: Ius Et Veritas. No. 14. Lima, Dec. 1996. p. 122.

[7] SCHWARTZ, Alan y Louis L. Wilde. Intervening in Markets on the Basis of Imperfect Information: a Legal and Economic An. En: University of Pennsylvania Law Review. Vol. 127, 1979. P. 631. Citado por: BULLARD GONZÁLEZ, Alfredo. Op. Cit., p. 118.

[8] Siguiendo la diferencia establecida por Bullard entre consumidores “buscadores” y consumidores “pasivos”. Ver: BULLARD GONZÁLEZ, Alfredo. Op. Cit., Loc. Cit.

31/03/2016

Una mala señal

Una mala señal

Hace algunos días, comentaba con un abogado, experto en telecomunicaciones, que me preocupaba el hecho de que ninguno de los planes de gobierno hace referencia a la problemática de las barreras legales y burocráticas que están frenando la tan necesaria expansión de la infraestructura de telefonía móvil (básicamente, antenas). “Es que ese es más un problema municipal”, me contestó, casi resignado.

Es cierto que son las municipalidades las que están bloqueando o retrasando la emisión de nuevas licencias. Para ello, recurren a varias “estrategias” legales: se inventan requisitos que no son exigidos en la Ley aplicable (incluyéndolos o no en sus TUPA); regulan la zonificación de manera tal que se hace muy difícil o imposible encontrar una locación; algunas, incluso, ni regulan el trámite y en virtud de ello no aceptan solicitudes.

Ello no quiere decir, sin embargo, que este sea un problema exclusivamente municipal. En primer lugar, la expansión de la infraestructura, en general, debe ser una política de Estado. Para millones de peruanos será mucho más difícil salir de la pobreza si no están conectados a los mercados. Ello implica carreteras y puentes, pero también teléfonos e internet (móviles). Según un estudio del Instituto Peruano de Economía de 2014, un incremento de 1% en la densidad de teléfonos móviles reduce la tasa de pobreza en 0.08%. No debe soslayarse, tampoco, la importancia que pueden tener las telecomunicaciones para la seguridad ciudadana: taxis más seguros contactado desde tu celular; y aplicaciones con alertas para contactar a las autoridades en caso de emergencia. También han sido una herramienta exitosa para la inclusión financiera.

En segundo lugar, estas barreras, aunque de naturaleza legal y burocrática, tienen un origen político. Las municipalidades no quieren dar licencias porque sus vecinos (quienes los eligen o reeligen) no quieren más antenas. En efecto, según una encuesta de Datum de 2013, por ejemplo, un 53% de los encuestados considera que las antenas generan daños a la salud de las personas. Un 48% cree que causan cáncer (y en el sector A/B 50% de los encuestados lo cree). Un problema político requiere una solución política. Es necesario que, aparte de realizar reformas legales, nuestros líderes al más alto nivel se compren el pleito y convenzan a alcaldes y ciudadanos de la necesidad y conveniencia de contar con una infraestructura de telecomunicaciones a la altura del Siglo XXI, infraestructura que además, como se ha comprobado científicamente, no conlleva riesgo alguno para la salud. Durante este gobierno, el Ministro de Telecomunicaciones citó hasta cinco veces a un alcalde distrital de Lima cuya municipalidad estaba negando licencias para la instalación de antenas arbitrariamente. El alcalde nunca asistió. ¿Haría lo mismo con el Presidente de la República?

Napoleón Bonaparte dijo alguna vez que “un líder es un vendedor de esperanzas”. El Perú necesita un líder que nos devuelva la esperanza en que el Estado de Derecho y el desarrollo son posibles.

Por: Mario Zúñiga

02/03/2016

Corrupción y regulación (II)

Corrupción y regulación (II)

Hace dos años tuve la suerte de asistir a la IV Conferencia Anticorrupción Internacional (CAAI 2014) organizada por la Contraloría General de la República. La conferencia fue de un gran nivel y tuvo como tema central creación de redes y alianzas para la corrupción. Los expertos y autoridades, nacionales e internacionales, invitados trataron diversos mecanismos para prevenir la corrupción: vigilancia y sanciones efectivas, transparencia, concientización ciudadana, entre otros. Pese al gran nivel de la conferencia, comenté luego que extrañé propuestas referidas a la desregulación: “además de las herramientas citadas, existe otro importante mecanismo para combatir la corrupción: una regulación adecuadamente diseñada (e incluso, la desregulación, allí donde la actividad estatal no es realmente necesaria). La corrupción no se origina solamente en la deshonestidad de los funcionarios públicos y/o ciudadanos. Muchas veces tiene lugar porque “la oportunidad hace al ladrón”; es decir, normas y trámites mal diseñados que otorgan demasiada discrecionalidad a los agentes encargados de su aplicación (jueces, fiscales, burócratas, policías, etc.)”.

La semana pasada asistí a la VI Conferencia Anticorrupción Internacional (CAAI 2016), y veo con agrado que la desregulación se ha instalado definitivamente en la agenda anticorrupción. La propia Contraloría General de la República ha incluido entre sus seis ejes de la lucha anticorrupción la necesidad de realizar una “tala normativa”: “existen cerca de 600,000 normas en el Estado y cada sector emite normas vinculadas a su competencia sin articularlas entre ellas, lo cual genera espacios para la corrupción… Esta situación se acaba con una buena simplificación administrativa y una mejora regulatoria”. Todos los expertos internacionales (profesores de Harvard y Boston University, el ex Contralor de Chile, un funcionario de la agencia de control estadounidense, entre otros) y al menos 15 de los 18 candidatos presidenciales que expusieron sus diagnósticos sobre la corrupción y propuestas para combatirla hicieron referencia, con mayor o menor énfasis, a la existencia de una “maraña legal” que genera espacios para una excesiva discrecionalidad y, por ende, para el abuso y la corrupción.

Si simplificamos y desregulamos, los ciudadanos tendremos más certeza sobre cuáles son nuestros derechos y qué nos puede o no exigir el funcionario al otro lado de la ventanilla. Cuando hay muchas normas y reglamentos, sin embargo, no es fácil (incluso para el entrenado en leyes) determinar qué normas están vigentes, qué norma prima sobre otra, qué requisitos aplican para cada trámite. Y cuando no es la oscuridad de la norma, es el mal diseño el que otorga demasiada discrecionalidad al funcionario. Esa excesiva discrecionalidad es precisamente la que da espacio para los abusos de poder y la corrupción.

Por supuesto, la desregulación no es una bala de plata. Otras reformas (predominantemente institucionales) son necesarias. Pero sería un buen comienzo por lo menos tener claros nuestros deberes y derechos.

Por: Mario Zúñiga

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